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潤田團(tuán)隊
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伴隨著城城鎮(zhèn)化工業(yè)化發(fā)展，耕地保護(hù)仍將存在巨大挑戰(zhàn)。本文將著重對國土空間規(guī)劃編制和實施中如何加強(qiáng)耕地保護(hù)展開分析研究，落實耕地保護(hù)“硬”措施，實現(xiàn)耕地資源保護(hù)的科學(xué)化和規(guī)范化。
一、確定并傳導(dǎo)落實耕地保護(hù)目標(biāo)
以國土三調(diào)成果為基礎(chǔ)，結(jié)合“雙評價”（資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性評價）成果，在國家、省級層面將耕地保有量和基本農(nóng)田面積作為國土空間規(guī)劃的約束性指標(biāo)逐級下達(dá)。
根據(jù)土地利用現(xiàn)狀、主體功能定位、重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等情況，層層分解下達(dá)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）層面落實到地塊和坐標(biāo)，作為國土空間開發(fā)利用不容突破的底線。
二、統(tǒng)籌優(yōu)化耕地和基本農(nóng)田布局
落實中央《關(guān)于在國土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定落實三條控制線的指導(dǎo)意見》要求，在保持耕地數(shù)量總體穩(wěn)定的前提下，結(jié)合國土三調(diào)和“雙評價”成果，在國土空間規(guī)劃中微調(diào)優(yōu)化耕地和基本農(nóng)田的空間布局。
將城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、全域國土綜合整治增加的耕地納入保護(hù)范圍，將城鄉(xiāng)建設(shè)、重大基礎(chǔ)設(shè)施占用的耕地，污染的耕地，以及需要退耕還林還草還濕的耕地逐步調(diào)出。梳理已劃定基本農(nóng)田中存在的劃定不實、違法占用、嚴(yán)重污染等問題，進(jìn)行整改補(bǔ)劃，使數(shù)量不減少、質(zhì)量不降低。
三、嚴(yán)格控制新增建設(shè)用地規(guī)模和占用耕地規(guī)模
落實上位規(guī)劃下達(dá)的建設(shè)用地規(guī)模指標(biāo)，充分考慮主體功能定位、水資源供需、國土開發(fā)強(qiáng)度、城鎮(zhèn)化發(fā)展、人均建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)、批而未供和閑置城鎮(zhèn)建設(shè)用地等因素，框定總量、限定容量，從嚴(yán)從緊安排新增建設(shè)用地規(guī)模，特別是新增建設(shè)占用耕地規(guī)模。對于用地供需矛盾特別突出地區(qū)，要嚴(yán)格設(shè)定城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量控制目標(biāo)。
按照避讓耕地和生態(tài)保護(hù)紅線的原則，合理確定城鎮(zhèn)發(fā)展的布局形態(tài)，劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，對于預(yù)留一定比例“留白區(qū)”涉及的耕地按現(xiàn)狀保護(hù)，嚴(yán)控轉(zhuǎn)變用途。以城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、耕地和基本農(nóng)田、生態(tài)綠地阻隔建設(shè)開發(fā)無序蔓延，促進(jìn)城鎮(zhèn)集約適度、綠色發(fā)展。
四、探索生態(tài)友好型國土綜合整治模式
針對補(bǔ)充耕地項目實施引發(fā)的不良生態(tài)影響，探索以全域全要素的國土綜合整治作為補(bǔ)充耕地的重要途徑，促進(jìn)補(bǔ)充耕地與生態(tài)保護(hù)修復(fù)統(tǒng)籌融合。
落實山水林田湖草系統(tǒng)修復(fù)治理的理念，按照“宜耕則耕、宜林則林、宜園則園、宜草則草”的原則，合理確定整治土地的用途，實行生態(tài)護(hù)岸、生態(tài)溝渠、透水道路、農(nóng)田“生態(tài)島”（即草地或林地）等生態(tài)化整治措施，探索生態(tài)友好型國土綜合整治新模式，將增加耕地面積、推進(jìn)造林綠化與改善人居環(huán)境結(jié)合起來，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、社會效益與生態(tài)效益共贏，人與自然和諧共生。
五、加強(qiáng)耕地保護(hù)信息化管理
依托國土空間基礎(chǔ)信息平臺和國土空間規(guī)劃“一張圖”實施監(jiān)督信息系統(tǒng)，將耕地保護(hù)的目標(biāo)、指標(biāo)、空間布局落實到“一張圖”上，實現(xiàn)智慧耕地平臺與規(guī)劃信息系統(tǒng)兼容連通。
將耕地轉(zhuǎn)用審批、占補(bǔ)平衡管理等納入自然資源調(diào)查、國土空間規(guī)劃、建設(shè)用地審批和供應(yīng)、執(zhí)法監(jiān)管全鏈條，實現(xiàn)全流程信息化管理。
六、創(chuàng)新國土空間規(guī)劃實施管理政策
按照公平保障和有償置換發(fā)展權(quán)的基本思路，妥善處理不同主體功能定位市縣之間耕地保護(hù)目標(biāo)指標(biāo)問題。
城市化地區(qū)耕地保護(hù)目標(biāo)任務(wù)不減，但可以通過有償調(diào)劑、“占補(bǔ)平衡”指標(biāo)交易等方式，逐步減少實際耕地面積，由農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)增加相應(yīng)耕地保護(hù)面積，實現(xiàn)耕地數(shù)量不減。根據(jù)農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和生態(tài)功能區(qū)輸出到城市化地區(qū)人口所需的建設(shè)用地數(shù)量，整治復(fù)墾相應(yīng)的建設(shè)用地規(guī)模，實現(xiàn)“地隨人走”。
在耕地保護(hù)管理工作中，實行區(qū)域耕地占用和補(bǔ)充平行管理、“收支兩條線”，在嚴(yán)把補(bǔ)充耕地數(shù)量、質(zhì)量關(guān)口的同時，將補(bǔ)充耕地移出用地審批的要件，盡可能降低制度性成本，優(yōu)化營商環(huán)境。
作者：范樹平
南京農(nóng)業(yè)大學(xué)土地資源管理學(xué)博士，現(xiàn)就職于安徽農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院國土資源與旅游系，碩士生導(dǎo)師。
研究方向：
土地資源評價、國土空間規(guī)劃與整治、土地利用與管理。現(xiàn)正主持安徽省市縣國土空間規(guī)劃、鄉(xiāng)村振興規(guī)劃等多個社會服務(wù)項目，參與國土資源部公益性行業(yè)科研專項、安徽省國土資源廳等多項課題，以及安徽省國土規(guī)劃、安徽省長江岸線總體規(guī)劃、安徽省淮河流域基本農(nóng)田重大工程項目等省級項目。
公開發(fā)表學(xué)術(shù)論文42篇，以第一作者署名22篇（其中：1篇EI、12篇CSSCI或CSCD），諸多發(fā)表在《中國土地科學(xué)》《農(nóng)業(yè)工程學(xué)報》《經(jīng)濟(jì)地理》《中國科技論壇》《地域研究與開發(fā)》《土壤》等專業(yè)核心期刊